我国从1992年起地方就自发开始了省直管县改革的探索。2005年中央提出可以进行省直管县改革，但怎样进行改革、是否大范围进行改革，中央没有明确规定，也没有讲改革实践程度和时间表。理论界也有不同的认识，国家“十二五”规划明确提出，要在有条件的地方探索省直管县领导体制。这表明省直管县改革在国家总体改革排序中将有所前移。在此背景下，我们对省直管县改革涉及到的一些重大问题进行了梳理，进而研究国家推进省直管县改革的政策意愿。
一、统筹区域均衡发展背景下的省直管县改革
从总体上来看，“市管县”体制并没实现它最初的设计，城乡差距不仅没有缩小，反而呈现不断扩大的趋势。多数研究者认为，市管县体制本质上是一种重城轻乡的行政体制。进入新世纪以来，我国整体上进入了“以工促农、以城带乡”的发展阶段，统筹城乡发展成为国家发展战略。市管县体制总体上不利于实现统筹城乡发展，地级市容易对辖县产生“挤出效应”，使农村大量的发展资源流向城市，从而形成城市对农村新的剥夺。省直管县改革正是在这一背景下展开的，它所体现的政策意愿就是国家由非均衡发展向均衡发展转变，国家的政策抓手就是统筹城乡发展。
（一）省直管县改革的出发点是更好的推进城乡统筹发展
当前，城乡发展不平衡是我国现代化建设面临的突出矛盾，城乡居民收入、消费水平等方面的差距还在扩大，城乡基础设施、社会事业等方面的差距十分明显，“市管县”体制已成为制约城乡协调发展的深层次因素之一。“市管县”体制仅在工业化程度高的地区实现了城乡协调发展。研究认为，“市管县”体制没有考虑到地区间的差异性，而是采取了“一刀切”的做法，大部分地级市并没有实现预期的目标，城乡不平衡的问题越发突出。从制度惯性看，城乡二元体制延续时间长、积弊程度深，多重矛盾交织、多方利益纠结，有些方面改不动，有些改革难落实，这是“市管县”体制仍然在发挥着全面作用的一个重要原因。从思维习惯看，长期形成的城市中心思想观念根深蒂固，中心城市还是一个地区主要GDp的生产者，衡量发展过分看重城市变化。从市场属性看，资源要素总是自发地向高收益高回报的产业和城市配置，特别是在工业化城镇化快速推进时期，更容易从农业转向工业、从农村转向城市，存在着推动城乡差距扩大的内在动因。
对于统筹城乡发展，理论界进行了长期的研究，大家对城乡要统筹发展一般没有太大的异议，但对怎样统筹以及实现路径上出现了争议。涉及到行政体制方面的问题很多，与我们研究问题相关的、影响比较大的观点有“强县论”、“强市论”和“互补论”。
1、“强县论”的基本主张就是省直管县
这一观点首先要求改革“市管县”体制，实行市县分治，有序推行省直管县体制。并认为，有效地统筹城乡发展，就要改革“市管县”体制，推行省直管县体制。从体制改革、制度建设上着手，建立统筹城乡发展、构筑支持农业农村发展的保障体系，才能从全局上、根本上突破城乡分割的体制和结构。研究认为，推进省直管县改革，是改变公共资源配置的重要内容，是夯实国民经济基础，提升县域在国家经济社会发展中所处重要地位的需要。这种改变是“公共资源配置权下移”和“公共服务统筹权上移”，这是对公共经济政策和公共社会资源由过去的偏重城市开始转向县域和农村的总的概括。对于省直管县改革原由，也有学者从对县域治理角度进行了解读。并认为，为了解决日益严重的县域政治问题，中央政府推出的一个措施就是“省管县”、强县扩权。这一措施所贯彻的基本思路，就是拉近中央与县政、省政与县政的距离，加强中央、省府对县的控制。
2、“强市论”的基本主张就是“市管县”
主张“强市论”的学者认为，城乡要合治，要充分发挥地级市的作用，地级市的地位不仅不应削弱而应进一步强化。并认为，地级市在经过多年发展之后，已经成为地区的经济中心，大多具备了良好的基础设施，形成了要素聚集中心。如果不实行“市管县”的体制，实行省直管县体制那就会导致新的条块分割和城乡分割，制约区域经济的发展，很难在一个区域中形成有带动作用的中心城市。还有一些学者认为，从中国目前的国情因素来看，优先发展城市仍然是一条正确的战略选择。因此，不能只考虑眼前的需要，要从国家发展的长远战略和顺应世界潮流这个高度，来认识思考和研究这个问题。在选择省直管县还是“市管县”体制时，关键是看是否有利于区域内城市总量的发展。当前主要是通过“市管县”体制创新，完善市管县体制。也有学者从“复合行政”的理论，提出了解决“市管县”体制的矛盾和问题的新视角。
3、“互补论”的主要观点
持“互补论”的学者认为，省直管县和“市管县”不宜互相否定，而应在体制上形成互补。从历史的角度来分析，当前推行的省直管县与“市管县”不是一种替代关系，而是一种互补的关系，也可以说是对“市管县”体制的一种修正和完善，而不是彻底否定。按照城乡统筹发展的要求，以工补农，以城带乡的政策将不是权宜之计，从以工补农和以城带乡的具体方式或途径来看，“市管县”仍是一种重要的方式。发挥中心城市产业集群对“三农”的辐射和拉动作用仍是必要的，也是经济发展过程中不可逾越阶段。在城镇化这一发展背景下，省直管县也好，“市管县”也好，都只是不同方式、不同途径的选择，不存在非此即彼的替代关系，而是互补的。全国各地情况千差万别，可因地制宜，自主选择。也有学者从城乡一体化的角度阐述了互补论，并认为，要把省直管县放在未来我国城乡一体化大战略中来观察。城乡一体化既不能理解为乡村城市化，也不应该理解为一般意义上的城市化，而是一个国家经济社会发展到一定阶段以后，实现城市和乡镇的融合过程。
（二）浙江省直管县体制促进县域经济发展的理论解说
研究认为，浙江财政省管县和行政“市管县”的体制兼容，集中体现了政府创新的能力和勇气，是浙江地方政府创新方面的成功典范。财政省管县的要义是还权于县，核心是藏富于民。财政省管县意味着县的发展享有相对独立的财权，而不需依附于地级市，从而有效降低了市剥夺县的发展资源和发展权利的可能性，也有利于增强县的自主发展能力，并拓展县域的发展空间，进而为县域经济的发展和繁荣创造有利条件。行政“市管县”是对占主导地位的市管县体制的理性妥协。20世纪80年代初，中央大力推行“市管县”体制，在很短的时间里，“市管县”便成为全国绝大多数省区的基本体制，浙江也不能自行其是，于是创造性地将这两个体制结合起来，即财政省管县与行政“市管县”的兼容体制。财政省管县，既增强了县域经济的独立性和相对利益，又激发了县域发展经济的动力；行政“市管县”，既维护了中央的权威和尊严，又有利于实现和保障社会稳定。也有学者认为，过去三十年里，浙江通过县政扩权改革发展出了一套有效的次省级政府的激励结构，主要内容包括：利用省管县财政体制扩大次省级政府的范围；实施一系列以GDp增长为导向的财政政策；推行以扩大强县经济管理权限为主要内容的强县扩权以及相应的人事制度改革。正是这套激励结构与民营经济发展之间形成的互利耦合关系培育出了浙江发达的块状经济。
二、推进省直管县改革存在的问题
（一）省直管县改革条件不是很清晰
“十二五”规划《纲要》提出，要“在有条件的地方探索省直接管理县（市）的体制”。但对于省直管县改革应该具备什么样的条件还不清晰，致使各地改革没有依据。有的学者提出以经济发展水平作为判断的依据，认为可以在发达地区和欠发达地区推行不同的省直管县改革路径，提出在经济发达地区，应该重点加大推进省直管县改革的力度，而在经济欠发达地区，则还应该维持目前的行政管理架构，暂不调整市管县体制，但同时推进省直接对县的财政体制改革。也有的学者提出，省直管县改革要从强县扩权、农业大县改革出发，然后再逐步过渡到在全国范围。在这些问题上，国家尚没有统一的规定，一些地方的试点多数是对大县和强县实行省财政体制直管，而少数也有把弱县和小县进行省财政体制直管，处于无序状态。
（二）省直管县改革路径不是很明确
路径的选择对于省直管县改革能否取得实效具有重要意义。各地省直管县改革试点，有的从财政体制入手，有的从经济社会管理权限入手，还有的从行政区划的调整入手。目前，对于省直管县改革具体路径的选择存有不同主张。有学者认为，省直管县改革是一顶复杂的系统工程，在体制没有定论时，应通过不断下放经济管理权限逐步推开，主要是强县扩权和扩权强县；也有学者认为，要实施省直管县改革，就要全面启动，行政与财政上同步改革，最终实现市与县的完全分治。有的学者认为，不宜全面推进省直管县改革，明智之举是实行省直管县与市管县并举，最大限度地发挥两种体制的优势和效能。还有学者认为，目前省直管县改革中存在的问题实际上是缺乏顶层设计和规划，缺乏全国人大及其常委会、中央政府的充分授权，以及相关法律法规和政策实施细则。伴随着省直管县改革的深入，地方能自己探索的领域已所剩不多，从下往上改革的领域越来越少，需要从上往下改革的领域越来越多，如划分中央政府与地方政府的职能、进行必要的行政区划改革、省以下司法体制的改革、垂直部门领导体制改革等。许多不同的主张并存充分说明目前各方对于改革路径仍未取得相对统一的意见，具体改革路径仍尚待明确。
（三）省直管县改革的政策配套不到位
主要表现两个方面，一个方面是，现有法律法规及政策与省直管县体制不配套。目前我国很多法律法规都明确了执法主体在地市级，在实行省直管县改革后，就需要及时修订相关法律法规，明确县（市）的执法主体地位。另一个方面是，财税体制不匹配。我国的财政体制是财力向上集中的体制，在这种体制下，大部分税收收入都划归中央政府与省级政府所有，县所得比重相对较低。这导致县财力普遍较弱，与此同时，县还承担了较多的事权和支出责任，财权、财力与事权不匹配的问题越发突出。
三、与省直管县体制改革相关的几个问题
（一）推进省直管县改革向纵深发展
推进省直管县改革是党中央国务院作出的重大决策，也是“十二五”规划建议的明确要求。合理、协调的行政层级体系是国家行政权力顺畅运行的重要基础，也是促进科学发展的重要保障。目前影响科学发展的一个突出问题，是中央和地方的关系以及地方各级政府之间的关系还没有完全理顺。这些既影响了行政效率，也妨碍了科学发展。近几年来，中央提出扩大县域发展自主权、推进省直接管理县（市）财政体制改革，在有条件的地方依法探索省直接管理县（市）的行政体制改革。不少地方在这些方面都进行了积极探索，应及时总结经验，加以正确引导，扩大试点范围。“十二五”时期省直管县改革，可考虑以扩权强县为主要切入点，结合本地实际，加大向县级政府放权的力度，扩大县级政府经济管理和社会管理权限，特别是要结合社会管理创新，适当下放更多的社会管理权限，增强县级政府对经济社会事务统筹协调的能力。要把下放行政管理权与清理省市两级行政审批事项结合起来，加大省市两级政府行政审批事项的清理力度，该取消的坚决取消，能下放的要下放给县级政府。按照财力与事权相匹配的原则，科学配置省、市、县政府的财力，增强县级政府提供公共服务的能力。同时，建立健全与县级政府扩权相适应的监督制约机制，推进政务公开，规范权力运作，提高依法行政水平，确保县级政府用好省市下放的行政管理权。
（二）处理好省直管县改革与依法行政的关系
如何正确处理好省直管县改革与依法行政的关系，是省直管县改革实践无法绕过的一个难题。研究认为，在行政改革实践中要注意三种倾向：第一种倾向是容忍改革突破法律，认为行政改革可以不受不合时宜的法律的约束，允许所谓的“良性违法”，可以先改革、后修法，通过事后修改法律的方式实现改革的合法化。第二种倾向是对违法改革“零容忍”，要改革就得先修改相关法律，先修法、后改革，不允许超越于法律之外或者凌驾于法律之上搞行政改革。第三种倾向是一种折衷态度，企图通过一种错位处理的“辩证”方式来回避矛盾，认为行政改革与依法行政二者固然在具体事项和特定领域等微观层面上关系紧张，但从整
