（三）对省直管县改革动力与共识的研究
省直管县改革的动力源于改革的共识，争取广泛的共识是省直管县改革的前提。当前深化行政改革显得十分必要和迫切，但新形势下深化改革却面临着一系列的困境。首先是改革疲劳和改革精神的丧失，其次是打破现有利益格局的艰难；最后是改革新理念与传统动力转换机制之间的张力越来越大，矛盾越来越突出。中国过去30多年的改革取得了巨大的成绩，但是它具有明显的阶段性。它是渐进式的改革，是从下到上、先易后难。当前，民众要求参与政治的呼声越来越高，可以从下往上改革的领域越来越少，需要从上往下改革的领域越来越多，对政治体制改革的要求越来越迫切，这需要顶层设计。现在省直管县改革地方能自己探索的领域已所剩不多，现在推行省直管县领导体制应该解决的一些问题，如划分中央政府与地方政府的职能、进行必要的行政区划改革、省以下司法体制的改革、垂直部门领导体制改革等都需中央从顶层作出制度安排。当然在省直管县的空间形态上，不可能是一个整齐划一的过程。过去的一段时间，强县扩权改革只所以能够推进，是因为改革的内容在一省之内可以独立地进行，它不需要从国家层面来推动，只要中央不反对即可。但是到了今天，再独立地依靠地方自我改革去推动已空间有限、动力不足。现在看，理论界对省管县改革的目标与前景大都比较认同，广大机关干部对这一改革也表现出了极大的政治热情，普遍持欢迎态度。然而，省管县改革依然会面临不小的阻力。这项改革是一次规模宏大的政府改革，牵涉数以万计官员的切身利益，其困难程度显而易见。改革中所要进行的机构改革、人员调整、职能转变和权力下放，将主要考验地级市政府及其官员的承受能力、省级政府的调控与监管能力、县级政府的管理与服务能力。所以，必须有效解决部分官员害怕失去既得利益的抵触心理以及担心改革风险的犹豫心态，在中央与地方、政府与社会之间达成了广泛的改革共识。
（四）对省直管县体制配套改革的研究
省直管县改革是重要的经济体制和行政体制改革，他的推进和完善需要经济体制、行政体制改革大的环境和一些配套改革相应跟近。推进省直管县改革，必须解决好垂直管理体制问题。对于如何解决垂直管理中的新问题，目前存在着广泛的争议，有的主张继续强化，有的主张尽量减少，有的主张加强协调配合。问题的关键不在垂直管理的多与少、强与弱，而在是否应当垂直管理，在哪些领域实行垂直管理，因为中央垂直管理有特定的适用范围和条件，属于中央政府的职能才有必要垂直管理；属于地方政府的职能，就没有必要垂直管理，不能一出现这样那样的问题就想到垂直管理，否则势必与地方管理产生矛盾冲突，难以持久。事实上，目前各地反应强烈的问题也集中在不该垂直的领域。因此，应当以职能划分为基础来调整垂直管理。推进省直管县改革，必须理顺政府职责关系。既要重视在横向上理顺同级政府各部门之间的职责关系，更要重视从纵向上理顺不同层级政府之间的职责关系。理顺各级政府的职责关系，关键是做到财权与事权相对应，权力与责任相统一。到目前为止，我国对省、地级市、县的职责权限的划分并不是很明确，只有科学合理划清了各级政府的职责，才有可能精简管理层次、扩大管理幅度。另一点，从各地近几年发展来看，许多经济强镇已经具备了较强的经济实力，无论在人口数量上、工业化程度，还是在镇域规划等方面已发展为小城市。但在发展过程中都面临行政级别低、财政留成少、人员编制紧、事权不足等多方面的限制。我认为强镇扩权是必然的选择。“镇级市”能够较好缓解强镇发展过程中对城市化制度需求问题，而且推行省直管县行政体制后，若在省内镇改市数量过多，会增加省直管县的困难，降低行政效率，若直接由县管辖，则不会增加省政府的工作量。因此，推进好“镇级市”，对省直管县制度建立意义重大。
四、国家推动省直管县改革的政策建议
（一）当前推进省直管县改革的着力点
省直管县改革能否取得进展和大范围铺开，很大程度上取决于决策层对于省直管县改革的认识，取决于改革的战略排序，取决于省直管县改革的顶层设计。我国各地发展基础、发展阶段和改革进程存在较大的差异性，推进省管县改革要充分考虑这些因素，认真分析改革的适应性。东部省市需要更加注重区域一体化的要求，西部地区更迫切需要从体制机制上消除制约统筹城乡发展的障碍。因此，改革的原则是分类推进、重点突破。从“十二五”发展规划来看，以下几项改革应重点推进：
1、推进经济强县省直管县改革。
从统计数据上分析，以百强县为代表的经济强县，已经成为区域经济发展增长极并能进一步在促进区域经济一体化方面发挥重要作用。省直管县改革应首先赋予这些经济强县享有地级市政府的政治、经济、社会管理权限，从而促进经济强县经济进一步做大，社会进一步发展，培育一批发展潜力较大的区域经济中心和新的增长极，在带动周边地区经济发展方面发挥更大的作用。研究认为，推进省直管县改革应与进一步加强全国或区域中心城市作用统筹考虑，对于含在副省级城市、省会城市和计划单列市中经济强县，不要进行省直管县改革，应保留这些中心城市管辖县的体制格局，为中心城市的发展预留出空间。
2、推进农业大县省直管县改革。
按照《全国主体功能区规划》，农业大县主要被纳入以提供农产品为主体功能的农产品生产区范围。对经济基础比较好的农业大县实行省直管，继而实行市、县分治，地级市主要抓好城市管理，县主要做好“三农”工作，有利于农业大县作为农产品生产区相应的政府投资、产业、土地等政策的落实和中央、省对县利益补偿机制的完善，有利于县级政府集中精力做好农产品生产供应保障和县域经济发展工作，有利于城乡统筹发展。研究认为，推进经济基础较好的农业大县省直管县改革的实施范围主要是《全国主体功能区规划》确定的农产品生产区域、特别是国家重点商品粮生产区域内的农业大县。
3、有序推进辖县大省省直管县改革。
对以河北、河南等省为代表的辖县大省在省直管县改革中遇到的管理半径问题，最根本的解决办法是调整这些省份的县级行政单位，减少县的数量，以降低省直管县体制下的管理总量。研究认为，在省级行政区划不变的前提下，调整思路为：第一，以中心地级市为中心，适当把临近的县改为地级市的市辖区，或整建制或部分区域，其他区域再适当整合；第二，适当合并部分幅员较小的县，减少县级行政区数量，调减县域管理规模。这个办法简单明了，但实行起来很难；第三，酌情将一部分县（县级市）升格为省辖市。有些县区位分布合理，经济实力较强，城市化水平高，可考虑升格为地级市，由省直辖，同时按照“地域相邻，经济互补”的原则将一两个县并入该市，使其成为市辖区。由于各地情况不同，实施办法也没用统一的模式，均应当稳步探索。这些调整思路，既可为现在的省直接管县财政体制改革有效运营提供一个前提，还可为全局条件成熟时进行省级行政区划改革做些准备。
（二）全面推进省直管县时机是否成熟
从我们的定点研究和地方调研来看，省直管县体制有利于推进区域均衡发展，有利于推进城乡统筹发展。统筹城乡发展就是要把工业化、城镇化、农业农村现代化有机结合起来，促进城乡二元经济结构向一元经济结构转变。从浙江、吉林、海南、重庆等地省直管县改革来看，省直管县行政体制能够有效建立起“城市支持农村”的长效机制。主要体现在这样两个方面：一方面是，县级财政由省统筹，加大了省对县的财政转移支付力度，增强了一些经济基础较弱农业大县的财政实力，有利于推进基本公共服务均等化。另一方面是，省直管县改革大大激发了县域经济的活力和动力。县域经济的发展推动了中小城镇的发展，成为承接大中城市产业转移的重要载体，有利于农民工就地转移，降低了农民工的就业成本和生活成本，也有利于社会的和谐稳定。
我们感到，国家是否大范围推行省直管县改革取决于国家推动区域经济均衡发展的政策意愿与县域经济发展水平。对于国家来说，过去30多年的改革主要以效率为导向，目标是激发地方政府发展经济的活力，改革途径是通过分权为地方政府提供经济增长激励，因此，中央政府实际上把“市管县”体制看作是一项有利于经济增长的分权性制度安排。在这种情况下，农村的发展资源更多地流向了城市，实现了非均衡发展。这在一定时期对于国家发展是必要的。我们认为，只要国家仍然重视经济增长、重视GDp，那么决策层就不会轻易否定“市管县”体制，从而影响城市发展经济的效率。但是“市管县”的行政体制在未来可能会发生改变，国际金融危机以后，各种因素将会导致中国经济的潜在增长率大幅度下降，这样随着城市经济增长效应的缩减，区域经济均衡发展作为变量在国家效应函数中的权重将会变得越来越高，县域的发展将会得到重视。实现区域均衡发展的政策收益在于，能够缩小近年来持续扩大的收入分配差距，能够更好实现统筹城乡发展。这在政策选择上，有利于省直管县行政体制的推进。
我们认为，只有当国家维持“市管县”体制的边际成本超过边际收益时，国家才会大范围推进省直管县改革。“市管县”体制的边际收益体现在市管县体制对经济增长的激励效应，而边际成本则取决于区域经济差距过大所带来的负效应。从国家发展来看，非均衡发展将让位于均衡发展战略，加之“市管县”体制对于经济增长的激励作用已经出现边际递减，我们有理由相信全面推进省直管县的时期已经成熟。
（原载《行政体制改革新探索》，国家行政学院出版社2012年版）
