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【政府理性回归市场全面激活辽宁省辽阳市弓长岭区公共事业和公用事业改革的探索与实践】

日期:2023/7/13 21:03:38 浏览:

经济体制改革信息

按:公共事业和公用事业体制改革,是经济体制和社会体制改革的难点和重点之一。现摘要刊发辽宁省辽阳市弓长岭区推进这方面改革的做法和经验,供各地参考。

政府理性回归市场全面激活

辽宁省辽阳市弓长岭区

公共事业和公用事业改革的探索与实践

多年来,公共事业和公用事业作为“计划经济的最后一块堡垒”,一直处在国家垄断与企业办社会、企业利润与公共利益、政府监管与企业自主的纠葛和博弈之中。为打破垄断坚冰、整合重组资源、转变政府职能、提高运营效益和管理水平,自2001年开始,辽宁省辽阳市弓长岭区进行了公共事业和公用事业改革的积极探索,取得了较好成效。

一、总体思路

通过公共事业和公用事业改革,从深层次上破除机制体制障碍,实现政府职能的理性回归,越位的地方要退位,缺位的地方要补位,错位的地方要复位,把不该由政府管理的事项转移出去,把该由政府管理的事项切实管好,从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用,更加有效地提供公共产品,促进公共服务均等化。

——明确改革的支点。就是要以思想解放为先导,以事业单位人员全部参与社会保障为支撑,预期支付改革成本,保障改革的顺利推进。

——确定改革的重点。就是要明晰产权,实现所有权、经营权、管理权的三权分离,认真解决好“钱从哪里来,人向哪里去”的问题。

——确定改革的结合点。就是要通过优化整合、包装项目、招商选资,实现政府有形之手与市场无形之手的有效对接。

——确定改革的切入点。就是要以医疗体制改革和环卫管理体制改革为切入,探索试点,先易后难,积累经验。

——确定改革的着力点。就是要转变政府职能,从群众普遍关心关注的热点和难点问题入手,实现公共事业和公用事业领域“多元化投资、市场化运作、科学化管理、优质化服务”。

二、主要做法

公共事业和公用事业改革既是一项庞大的系统工程,又是一个敏感地带、深水区域,改革既要慎重,又要彻底。

(一)托管断奶

传统的公共事业和公用事业运行模式,都是躺在财政怀抱里,连年亏损,连年补贴,有增无减。这一方面滋长了企业的惰性,造成管理松懈、效益低下,另一方面给财政带来了沉重的包袱。在推进改革过程中,弓长岭区从医疗体制改革入手,通过托管断奶的方式进行尝试,公开招聘医院院长,实行目标管理,在科学测算的基础上,一次性“包死”,堵塞财政黑洞,取得了初步成效。区医院原为差额拨款事业单位,由于体制上的原因,人浮于事,机制不活。除固定资产投资外,仅正常差额补助部分,区财政每年至少要投入90余万元。2003年,弓长岭区引入竞争机制,由辽阳东泽医疗集团进行整体托管,设备购置、器械更新、人员经费等支出均由托管方承担,财政结束了连年补贴的历史,彻底“断奶”。同时,托管方通过扩建病房、门诊,购置专用设备仪器,强化内部管理等途径,全面改善了医疗条件,提升了医疗服务水平。

(二)包干封顶

2004年,探索实施环卫体制改革,变房产物业局管理改为城管监察大队监管,事业单位改为企业化管理、市场化运作,通过招投标确定承包者。2006年,面对清扫面积增加、保洁难度加大等实际问题,弓长岭区再次深化了环卫改革。一是重新界定了环卫公司职责,将城乡结合部、若干个清扫保洁盲区纳入承包范围,完善了承包合同。二是重新界定了街道、小区职责,建立了收管合一的新体制。三是重新测算了主次干道、城乡结合部面积和街区内住户数量,起初按照每平方米0.8元的标准测算包干定额,一次性包死,并重新完善了环卫作业标准;后考虑物价上涨因素,现按每平方米1元钱的价格包干。通过深化环卫改革,城区环境卫生有了较大改善,节支效果明显,5年共节省财政资金1000万元。此外,为奠定公交改革基础,弓长岭区先从机关公务用车入手,以工作量核定交通费,分类确定补助定额,实行了公车货币化改革。保守测算,仅此一项,每年可综合节支500万元以上。

(三)市场融资

在医疗与环卫改革取得成效的基础上,弓长岭区运用市场机制推进殡葬制度改革,出让特许经营权,实现了市场融资的突破。改革以前,弓矿公司经营殡仪服务,区政府经营殡葬服务,祭奠、火化异地“两下跑”,给丧户带来极大不便。此外,弓矿殡仪中心位于核心城区繁华地带居民密集的住宅小区内,严重扰民,群众对此意见很大。2003年,区委、区政府统筹规划,优化整合殡葬资源,转让特许经营权,由区内某企业投资1200万元,建设6000平方米的省内县(市)区级标准最高的综合性殡葬服务中心。事实证明,这一改革取得了成功,区财政每年节省了人员经费等差额补贴50万元,还可收取特许经营出让费50万元,转让期27年累计将达1350万元,这笔资金足以重新建设一个同等规模的殡仪中心。而且经营期满后,所有资产均收归区政府所有。

殡葬改革的成功,不仅积累了改革经验,更坚定了弓长岭区开拓进取、创新突破的信心与决心。按照“谁投资、谁建设、谁经营、谁受益”的原则,弓长岭区以出让特许经营权为主要形式,不断把各项公共事业和公用事业改革推向深入。

首先取得成功的是污水处理厂建设。过去,由于排污管网不完善,污水收集系统残缺,“直排”现象屡见不鲜,大汤河、长岭河污染严重,住宅小区下水道时常堵塞,粪便上涌,污水横溢,群众苦不堪言。为从根本上解决这一问题,区委、区政府用国债资金和配套财力,先行铺设截排污主次管网58.6公里(其中主管网33.3公里),中水回用管线2.4公里。在此基础上,将污水处理厂和中水回用作为一个项目,以bOT方式,于2005年6月同北京中联环工程股份有限公司正式签订特许经营合同。为更好地利用外资,该公司于2006年5月将特许经营合同转让给新加坡凯发公用事业有限公司,同年9月污水处理厂正式开工建设,2007年10月进入试运行,同年12月正式运营。弓长岭区的污水处理厂兼具体制机制创新、外向型经济、循环经济产业链、支撑旅游立区四大特点,是一个污水处理、中水回用、截排污管网、自来水“四位一体”的成功典范。目前,污水治理工程运营良好,日处理城区生活污水3.1万吨,为设计能力的103.3%,中水回用量为100%,中水水质达到一类A标准。

其次是自来水系统建设。弓长岭区历史上由弓矿公司供水,建区后区政府成立了自来水公司,但城区自来水普及率也仅为20%左右,管网老化,跑冒滴漏问题严重,水费收缴困难,自备井泛滥成灾,管理混乱,企业连年亏损。特别是供水质量、效率难以得到有效保障,部分城区每天只供水三次,群众意见很大。对此,历届区委、区政府都给予了高度重视,并进行了有益的尝试,1999年5月新建股份制自来水公司,由区政府控股,区内企业入股;2001年7月,进行了债权债务锁定,企业自负盈亏;2002年4月,由企业买断经营。但企业连年亏损的局面仍未得到缓解。2005年,自来水公司当年亏损172万元,管网老化、跑冒滴漏、三次供水等诸多问题仍未得到解决。特别是2006年末曾一度出现水质不稳定问题,供水受到影响。鉴此,区委、区政府一方面整体回购了自来水公司,由公用事业局暂时接管运行;另一方面积极进行市场运作,反复招商洽谈。2007年10月31日,区政府与凯发公司正式签订协议,以TOT方式出让特许经营权30年。根据特许经营协议,凯发公司投资1000万美元,一年内完成供水管网改造,实现城区自来水24小时全天候供水,并向农村延伸覆盖;确保两年内完成“智能化水表”改造出户,购卡买水,并借助电业部门电费卡,将自来水费、污水费与电费捆绑收取,实现“一卡通收费”。运营期满后,项目所有资产无偿移交给区政府,这是一个企业、用户、政府三方共赢的合作项目。

(四)优化整合

弓长岭区运用优化整合方式推进供暖体制改革,取得明显成效。改革前,区内供暖市场为弓矿生活服务公司、区供暖公司和个体小供暖企业“三足鼎立”的局面,区内各种大小锅炉房31处,烟囱林立,污染严重,浪费惊人,效益低下,而且供暖质量得不到保证,每到供暖期,群众上访接二连三,区委、区政府焦头烂额。为改变这种现状,区委、区政府确定了“大整合”的理念,实现资源共享,把所有供暖资源整合包装,作为一个整体项目申报世行贷款,对外招商。经过多次谈判,争取世行贷款1398万美元,并与区内某企业达成了合作意向。2007年4月,青龙供热公司成功组建,与区政府签订特许经营协议。该公司在世行贷款未到位之前,预支垫付资金,对区内所有供暖企业进行了整合收购,选用优质保温管材对供暖管网进行了全面更新改造和维修。从2008年冬季的运行情况来看,供暖市场管理有序,节约了能耗,降低了污染,供暖质量明显提高,群众非常满意。

针对区内大型运输车辆乱停乱放、超载超限、堵塞交通、污染环境的实际情况,弓长岭区整合闲置土地资源,利用铁山鞋业原址,对外包装招商。成功引进民间资本,由区内某企业投资建设了隆兴物流项目,规划建设了大型货运停车场,丰富拓展了配货、维修等功能,极大地改善了城区北出入口的整体环境,产生了良好的社会反响。

在推进矿工房改造工程的过程中,弓长岭区也牢固确立了“优化整合”的理念,把矿工房、棚户区、经济适用房,以及廉租住房统筹起来,整合建设。在没有列入省棚改计划的情况下,已经完成陈家、八家子、安南等矿工房改造工程,累计超过23万平方米。正在进行的矿工房改造工程总面积28万平方米,回迁面积21.5万平方米,覆盖近4000户12000余人。工程竣工后,矿工房将彻底退出弓长岭的历史舞台。

为深化农村教育体制改革,构建城乡均等的教育服务体系,弓长岭区新建了汤河学校、标准化初中,将全区34所中小学校,合并为现在的8所,有效整合了人力、财力、物力,全面提升了教育教学质量。

此外,在政务中心建设过程中,弓长岭区跳出项目本身,与矿工房改造市场化、金欧宾馆出售置换等项目统筹考虑,整合土地资源,整合闲置资产,实现了一举多赢。投入使用后,弓长岭区随即完善了定点招待、定点印刷、内网核算等相关制度,建立起保安、保洁的市场化运作制度,服务质量、节支效应立竿见影,每年可降低行政运行成本500万元以上。

三、取得的成效

(一)财政节支。随着改革的不断推进,财政明显减负,无休止的补贴窘境得到彻底扭转。据初步测算,改革前,区财政在殡葬、自来水、供暖、环卫、除雪等领域每年用于更新设备、人员工资、政策性补贴等方面的支出高达1500余万元。改制后,不仅不再投入,堵塞了黑洞,而且按照特许经营协议,经营期满后,污水处理厂、自来水公司、殡仪服务中心、集中供热、城市燃气等累计超过5亿元的固定资产(现值)将全部收归政府所有。

(二)社会稳定。“人往哪里去”的问题,是改革转制过程中最为棘手,最为敏感,也最容易导致改革夭折,引发不稳定因素的问题。在这方面,弓长岭区在全市率先完成了机关事业单位社会保险全员参保,为事业单位人员安置提供了强有力的保障。以此为依托,弓长岭区在改革过程中,区分情况,分类对待,较好地解决了人员安置问题,真正做到了平稳过渡,和谐稳定。如对自来水公司人员,经与凯发集团反复谈判,达成了“原人原体制,新人新体制”的共识,较好地维护了原有员工的权益。对原环卫处人员,干部编

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