重构乡村共同体，让村民自治从“十几公里外的事”变为“家门口的事”
清远的“线头”，是从叶屋村牵出来的。
叶屋是英德市石牯塘镇萤火村一个偏远自然村，35户人家，同宗同源都姓叶。
这里曾几近凋敝，村民大半外出务工，撂荒耕地50多亩；如今，机耕路四通八达，耕地、鱼塘连片，外出打工的村民基本回来了，连“瘦田”都争着要。人均年收入从2009年的3000余元，跨越到2015年的3万多元。
叶屋蝶变，关键是村中“传奇人物”叶时通和以他为首的村民理事会。
叶时通50多岁，虽只有初中学历，但脑子活。1998年，他拿自家的4亩良田跟别人换了7亩地下渗水的差地。笑话他“傻”的村民，很快瞠目结舌——原本分成12块的碎地连成一整片，叶时通挖了两口大鱼塘，周边养上猪，头一年就净挣4万元。
爱折腾的叶时通又“异想天开”，打起全村土地的主意：“把分散经营的土地整合后统一丈量，再重新调整分配给村民。”
这主意并非不接地气。1981年叶屋将集体土地按照质量平均分给农户，户均10.6亩，有11处地块。当时村内最大的一块连片耕地也不过5亩。地块小，这家种菜一打药，旁边种桑养蚕的就深受影响。
这主意却又真不接地气。尽管当了多年村民小组长，口碑好、威信高，可好几年的村民大会上，无论他如何“舌灿莲花”，终是应者寥寥。一涉及切身利益，谁都怕自己吃亏。
“撞了南墙”，叶时通也不回头。他想过找村干部出面做工作。但萤火村一共有22个村民小组，5名村干部忙得无暇顾及，更有顾虑：“村干部分属不同村民小组，不同姓，叶屋村民对同姓的叶时通都不完全信任，外姓村干部就更没办法插手了。”
萤火村党总支书记李锦都记得，之前村“两委”曾想在叶屋修条路，劝村民让一些地，被一口拒绝：“你们村干部是不是‘进水’（贪污）。现在搞建设，你们又有‘水’进了。”
一个篱笆三个桩，一个好汉三个帮。叶时通组织召开村民代表大会，选举产生村内同族各房、有影响的5名代表，成立叶屋村民理事会，推行土地整合。叶时通被推选为理事长。
打亲情牌，各个击破，“理事”话事，就是不一样。2009年开春，一场全村总动员的土地互换调整在叶屋推开。
但整合远比预想的艰难，丈量过程中，有动摇反复的，甚至有扬言砍人的。“要想不打起来，先得自己站出来。”叶时通率先将刚投资2万多元建好的3亩鱼塘交给村民小组。
组织了30多次村民大会，历经无数次争吵场面，叶时通与村民理事会成员一起，终于在2010年春完成全村土地整合，彻底解决了困扰村子30多年的土地细碎化问题。
叶屋的草根创新，让清远市委清楚地看到了调动农民积极性、主体性、参与性，提高农民组织化程度的突破口。葛长伟说，在一个村民小组，很多村民都属同一个家族宗族，血缘关系、利益联系紧密。村民理事会组织群众协商，解决自己面临的问题，党委、政府再加以引导，比自上而下去推动效果要好得多。
2012年底开始，在不断吸收叶屋等村首创经验的基础上，清远市委市政府相继出台“2+7”系列改革配套文件，力推党组织建设、村民自治、农村公共服务“三个重心下移”，探索以村民小组（自然村）为自治单元的农村基层治理体系。党组织的设置，也由“镇党委—村党支部”，调整为“镇党委—党总支—党支部”，支部建到自然村一级，激活了党组织的“神经末梢”。
村民自治“下移”至村民小组（自然村），以自然村为单元选举成立村民理事会16412个。同时，以3个镇为试点，探索开展以村民小组或自然村为自治单元，成立村民委员会，重构乡村共同体：将现行的“镇—村（建制村）—村民小组”调整为“镇—片区—村（原村民小组、自然村）”，下沉后的村委会不承担行政化事务，集中精力做好自治工作，在原建制村（改革后称片区）建立村级社会综合服务站，人员主要由原村“两委”成员担任，解决服务群众“最后一公里”问题。
与清远改革遥相呼应，秭归自2012年开始，总结王家桥村民自发创造的经验，在全县范围开展“幸福村落”创建活动，探索在保留村民委员会管理框架的前提下，创新设计农村治理组织构架。
按照“地域相近、产业趋同、利益相通、群众自愿、规模适度”等原则，全县186个建制村的1511个村民小组，被划分为2055个村落。每个村落规模在30到50户、1到2平方公里范围。
在村落治理的组织体系上，实行“双线运行”，即“村党总支（支部）—村落党小组—党员”为主的党的基层组织体系，以“村委会—村落理事会—农户”为轴线的村落群众自治体系。村落理事会因需设职，因职选人，设立理事长、张罗员、调解员、监督员等“一长八员”。他们由村民以无记名投票的方式产生，属社会组织成员，以义务方式履职。
“大单元”变身“小范围”，自治下沉，前路如何？
微改革的大效应
让群众说服群众，让群众带动群众，政府归位、自治到位
同样是王家桥村，同样是修路，境遇迥异。
过去，国家投资，工程没动，征地先补偿村民50多万元，最终3年修了条1.7公里的断头路。如今，不向政府要一分钱补偿，村民占地互调、砍树互补、资金自筹，3年修了7条、12公里果园路。
建制村失灵的地方，在自然村咋就灵了？面对我们的困惑，向富柱与王功勋相视一笑。王功勋是王家桥村第七村落理事会的帮扶员兼宣传员。
“向书记他们乡村干部能做的，我们群众代表做不了；但有时我们群众代表能做的，向书记他们水平再高也未必做得了。”王功勋哈哈一笑，讲起了故事。
商量自筹资金修柑橘果园路之初，王功勋组织26户村民开了七八次会，最后一个“钉子户”终于签字同意。不曾想，第二天他又变卦了，要求提高补偿。
“既然你不出钱不出工，那么路修好之后你不能用！”王功勋撂了“狠话”。
路照修，只是路线变了，绕开“钉子户”家果园。这下他急了，登门来找王功勋。轮到王功勋“摆谱”了，“我跟他说，这事是当时所有村落群众决定的，我不能擅自更改，你要想加入得去找大家伙儿说。”他只好挨家挨户上门求情。“大家乡里乡亲的，低头不见抬头见，最后补缴修路款后还是让他加入了。”
王功勋说，村民之间都是熟人，沾亲带故，互相间有约束，所以理事会能制定一些土政策或土办法，做成以前村干部乡干部想做却做不成的事。
“公益事业好办、社会风气好转、干部工作好做。”秭归县委书记卢辉认为，凝聚村落的自治力量，改进自治方式，让农村基层治理更上一层楼。在村落理事会，充分继承传统乡村治理的合理内核，一批能人、贤人、明白人、热心人脱颖而出，全县一支超万人的队伍参与乡村治理，极大改变了过去光靠700多名村干部撑着的局面。
秭归县民政局工作人员李林修讲的一件小事让我们印象颇深。九畹溪镇界垭村第十一村落，李某张某两家因山林四界闹了20多年矛盾，打骂闹斗，甚至动过刀。镇派出所、司法所、村委会多次调解，都没成。“以村委会为大单元的村民自治，大道理好解决，小问题特别是涉及微观层面的问题难以协调。”
成立村落理事会以后，调解员主动站了出来，拿出自家20多年以前分地时的四至记录，当面锣对面鼓地指出了两家土地面积大小，想占别人土地的张某自知理亏，就此罢手。调解员的妻子担心得罪张某，埋怨他多管闲事。“你比哪个夯实些？”“不是我充夯实，既然大家把我选出来，说明信任我，我必须主持公道！”
自治单元下沉，产生的“化学反应”连锁变化，让一些基层干部始料未及。
现任清远市人大常委会副主任的伍文超，不久前从阳山县委书记任上提拔上来。阳山2014年开展农村土地承包经营权确权登记颁证试点，心直口快的伍文超对市里“先整合再确权”的要求直接“抗议”：“这个事要是领导不怕上访，就能搞成功，怕上访就成不了！”他的想法和当时大多数干部一样，认为土地互换整合没有国家法规的支持，不能强制实行，难度“比计划生育还要大”。
硬着头皮接下来后，伍文超到几个村住了一段时间，与农民一户户谈，发现群众对土地整合其实是欢迎的，关键是要转变“上对下”的工作思路。“党委政府不大包大揽，充分发挥村党建和村民自治重心下移的作用，让群众说服群众，让群众带动群众。”伍文超心里逐渐有底。
刚开始，江建青心中也没底。他是阳山黎埠镇升平村前锋、四新、联合3个村民小组选出的村民理事会理事长。接到村里土地置换整合的求援电话，他放下在外地的工程专程返乡。召开16次村民会议，换位思考乡亲们的所需所求和担忧，做通自家5兄弟的工作，一起认领了最边远的土地，175户耕作的254亩384块土地终于被置换整合为175块，5个村连片实现“一户一地”。
目前，阳山县2918个经济社同意展开土地整合，其中1639个经济社已整合土地面积18万亩，占二轮承包土地总面积的62%。土地实现“由碎到整”，全过程做到“零上访”。
“老百姓有老百姓的办法。”清远英德市九龙镇党委书记黄永晨也坦言自己“受了一回教育”。
汕昆高速清远段建设征地，涉及英德市九龙镇7个村52个村民小组共1758亩。去年7月一开动员会，黄永晨傻眼了：期限是40天。搁以往，要在这么短时间里顺利征下这么多地，不出矛盾纠纷不可想象。2005年市里搞一条航道疏浚工程，为征地补偿吵吵闹闹至今还没完全解决。
“现在跟10年前大不同，有村民理事会了。”这回，黄永晨并没急于进村量地数青苗，而是制作了一份委托书，发到各村各家各户，由他们签字委托村民理事会做征地补偿的全权代表。一个星期后，52个村民小组全都签了回来。
接着，镇里又召集各村理事会代表200多人，与镇政府干部组成工作小组。白天到田地，当着村民面现场点青苗、量土地，户主当场画押确认；晚上加班汇总，制成表格次日张榜公布。不到两星期时间，征地全部搞完。如今汕昆高速清远段已进场施工5个多月，没有收到一宗相关投诉。
“以往基层很多矛盾的产生，与政府自上而下大包大揽的管理与供给方式有关。政府一竿子插太深，影响了农民自我管理、自我服务的积极性。政府能力也是有限的，不可能什么都管得好，有时就费力不讨好。”清远市委农办副主任赖志军深有感触。
赖志军曾任英德市西牛镇党委书记。作为清远全市3个试点镇之一，西牛镇探索将村委会职能下沉到自然村，推动行政与自治职能分离，农村矛盾纠纷随之得到有效化解，以往有名的“上访镇”，如今基本保持“零上访”。这一局面的扭转，赖志军归结为“政府归位、自治到位”。
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