民族自治地方普遍建立。早在新中国成立之前的1947年,在中国共产党领导下,中国就建立第一个省级民族自治地方——内蒙古自治区。中华人民共和国成立后,根据宪法和法律的规定,中国政府开始在少数民族聚居的地方全面推行民族区域自治。1955年10月,新疆维吾尔自治区成立;1958年3月,广西壮族自治区成立;1958年10月,宁夏回族自治区成立;1965年9月,西藏自治区成立。截至2008年底,全国共建立了155个民族自治地方,包括5个自治区、30个自治州、120个自治县(旗)。2000年第五次全国人口普查表明,55个少数民族中,有44个建立了自治地方,实行区域自治的少数民族人口占少数民族总人口的71%,民族自治地方的面积占全国国土面积的64%。此外,中国还建立了1100多个民族乡,作为民族区域自治制度的补充。
民族区域自治法律制度不断完善。1949年中国人民政治协商会议通过的具有临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》,将民族区域自治确定为新中国的一项基本政策。1952年中央人民政府颁布《民族区域自治实施纲要》,对民族自治地方的建立、自治机关的组成、自治机关的自治权利等重要事项作出明确规定。1954年全国人民代表大会通过的宪法,以根本法形式确认了这一制度,并一直坚持实行这一制度。1984年,在总结民族区域自治历史经验的基础上,第六届全国人民代表大会第二次会议通过民族区域自治法,至此,中国的民族区域自治实现了政策、制度、法律的三位一体。民族区域自治法是实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律,规范了中央和民族自治地方的关系以及民族自治地方各民族之间的关系,其法律效力不只限于民族自治地方,全国各族人民和一切国家机关都必须遵守、执行这项法律。2001年,根据社会主义市场经济体制建立的实际,全国人大常委会对民族区域自治法进行修改。2005年,国务院发布《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》,明确规定上级人民政府支持和帮助民族自治地方的职责。
民族自治地方有效行使自治权。民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府。民族自治地方的自治机关依法行使以下权力:
——自主管理本民族、本地区的内部事务。民族自治地方各民族人民行使宪法和法律赋予的选举权和被选举权,通过选举出人民代表大会代表,组成自治机关,行使管理本民族、本地区内部事务的权利。目前,中国155个民族自治地方的人民代表大会常务委员会中都有实行区域自治的民族的公民担任主任或者副主任。自治区主席、自治州州长、自治县县长全部由实行区域自治的民族的公民担任。同时,民族自治地方人民政府的其他组成人员,也合理配备了实行区域自治的民族和其他少数民族的人员。自治机关所属工作部门的干部中,同样合理配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员。
——享有制定自治条例和单行条例的权力。中国民族区域自治法规定:民族自治地方的人民代表大会除享有地方国家权力机关的权力外,还有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例。《中华人民共和国立法法》还规定:自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点,对法律和行政法规的规定作出变通规定。截至2008年底,民族自治地方共制定了637件自治条例、单行条例及对有关法律的变通或补充规定。民族自治地方根据本地实际,对国家颁布的婚姻法、继承法、选举法、土地法、草原法等多项法律作出变通和补充规定。
——自主安排、管理、发展经济建设事业。民族自治地方的自治机关根据法律规定和本地方经济发展的实际,合理调整生产关系和经济结构,自主地管理隶属于本地方的企业、事业单位。民族自治地方的自治机关依照法律规定管理和保护本地方的自然资源,有管理地方财政的自治权。在国家计划或规划的指导下,民族自治地方的自治机关根据本地条件,自主地制定经济社会发展计划、规划或目标,安排地方基本建设项目。民族自治地方依照国家规定,经国务院批准,可以开辟对外贸易口岸,民族自治地方的自治机关在对外经济贸易活动中,享受国家的优惠政策。
——自主发展各项文化社会事业。民族自治地方的自治机关根据国家教育方针,依照法律的规定,决定本地方的教育规划,各级各类学校的设置、学制、办学形式、教学内容和招生办法。民族自治地方的自治机关自主地发展具有民族形式和民族特点的文学、艺术、新闻、出版、广播、电影、电视等民族文化产业。民族自治地方的自治机关组织、支持有关方面搜集、整理、翻译和出版民族历史文化书籍,保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产,继承和发展优秀民族传统文化。
五、加快少数民族和民族地区经济社会发展
坚持各民族共同繁荣发展,是中国民族政策的根本立场。
宪法规定:“国家尽一切努力,促进全国各民族的共同繁荣。”民族区域自治法进一步把支持和帮助民族地区加快发展,规定为上级国家机关的法律义务。多年来,国家把支持少数民族和民族地区加快经济社会发展作为国家发展建设的重要内容,不断出台政策措施支持少数民族和民族地区发展。
新中国成立前,绝大多数民族地区生产力水平极度低下,经济社会发展相当落后,基础设施建设很差。当时的新疆没有一寸铁路,西藏没有一条公路,云南山区的一些少数民族出行或运输靠赶马帮、乘大象、架溜索。少数民族群众主要从事传统的农牧业,一些地区还处在“刀耕火种”的原始状态,部分地区铁器尚未得到普遍使用,有的地方甚至还在使用木器、石器。少数民族群众的生活十分困苦,特别是广大山区和荒漠地区的少数民族,普遍缺吃少穿,几乎年年都有几个月断粮,吃野果充饥,披蓑衣御寒。少数民族发展受到严重阻碍,有的民族甚至濒临灭绝,新中国成立之初赫哲族只有300多人。新中国的少数民族和民族地区经济社会建设,就在这样极端落后的基础上开始起步。
中国共产党和中央政府始终坚持支持少数民族和民族地区加快发展。新中国成立伊始,中国政府即把使各族人民摆脱贫困,生活一天天好起来,作为一项根本任务。20世纪70年代末实行改革开放政策以来,国家坚持以经济建设为中心,把发展作为第一要务,不断加大工作力度,采取多项重大措施加快少数民族和民族地区发展。多年来,少数民族和民族地区始终发扬自力更生、艰苦奋斗的精神,坚持把国家支持、发达地区支援同自身努力结合起来,把国家的优惠政策同发挥自身优势结合起来,奋发图强,用自己的双手建设美好家园。经过全国各族人民的共同团结奋斗,少数民族和民族地区经济社会发展不断跃上新台阶,彻底摆脱了一穷二白的落后面貌,人民生活进入了历史上最好的时期。
优先安排建设项目,不断夯实发展基础
新中国成立初期,国家把民族地区的基础设施建设摆上了十分突出的位置。1952年,中央政府颁布《关于少数民族地区的五年建设计划的若干原则性意见》,规划在一些民族地区修筑铁路,建设公路干线,修补道路和桥梁,建立邮政、电报、电话、通讯系统。在“一五”计划(1953—1957年)期间,国家新建8条铁路干线,其中有5条建在民族地区或直接与民族地区相联结,包括兰新铁路、包兰铁路等。闻名世界的康(川)藏公路和青藏公路,同时在1954年建成通车。60年代,修建了成昆铁路、湘黔铁路、枝柳铁路及滇藏公路等。1962年,兰新铁路铺轨到乌鲁木齐,结束了新疆没有铁路的历史。改革开放以后,陆续建成了南昆铁路、内昆铁路、南疆铁路、拉萨机场、兰(州)西(宁)拉(萨)光缆工程、宁夏扬黄灌溉工程等一大批重点工程,极大改善了民族地区交通、通信等基础设施和生产生活条件。
国家把开发优势资源,发展现代工业,作为支持少数民族和民族地区加快发展的重大举措。在“一五”计划期间,国家把156个大型建设项目中的40个项目安排在了民族地区,如内蒙古包头钢铁基地、新疆克拉玛依油田、云南个旧锡业公司等。在20世纪60年代,国家把沿海和内地的一批大型工业企业搬迁到民族地区,为民族地区发展现代工业奠定了基础。改革开放以来,国家又在民族地区优先安排了一大批重大工程项目,如新疆塔里木油田、广西平果铝厂、青海钾肥工程、内蒙古大型煤电基地等,从而使民族地区形成了若干重要的资源开发和深加工产业基地,初步走出了一条立足资源优势、具有自身特色的工业化道路。
2000年实施西部大开发战略以来,国家把支持少数民族和民族地区加快发展作为西部大开发的首要任务。为了让少数民族和民族地区在西部大开发中得到切实的利益,国家采取了许多照顾措施,包括优先在民族地区安排资源开发和深加工项目、对输出自然资源的民族自治地方给予一定的利益补偿、引导和鼓励经济较为发达地区的企业到民族地区投资、加大对民族地区的财政投入和金融支持等,支持民族地区发展经济,壮大实力。目前,5个自治区、30个自治州、120个自治县全部纳入西部大开发范围或者参照享受西部大开发的有关优惠政策。西部大开发为民族地区带来了看得见、摸得着的实惠。截至2008年,西部大开发以来民族地区固定资产投资累计达到77899亿元。其中,2008年达18453亿元,比2000年增长5倍,年均增长23.7%。建成了“西气东输”、“西电东送”等一批重点工程,修建了一批机场、高速公路、水利枢纽等基础设施项目。2007年,青藏铁路铺轨到拉萨,结束了西藏没有铁路的历史。青藏铁路的建成,从根本上改变了西藏交通落后的状况,使西藏与内地之间有了一条经济、快速、全天候、大能力的运输通道,为西藏经济腾飞插上了翅膀。
中国政府规定,在民族地区安排基础设施建设项目时,要适当减免地方配套资金;在民族地区开发资源、建设企业时,要照顾当地的利益,照顾少数民族的生产和生活;对输出自然资源和为国家生态平衡、环境保护作出贡献的民族地区,要给予一定的利益补偿。1994年,国家将中央与自治区对矿产资源补偿费的分成比例调整为4:6,其他省市为5:5。2004年,国家开始建立生态建设和环境保护补偿机制。在开发新疆丰富的石油、天然气资源时,注重带动当地发展,仅“西气东输”项目,每年可为新疆增加10多亿元的财政收入。
突出解决贫困问题,着力保障和改善民生
多年来,国家采取一系列政策措施解决少数民族群众的贫困问题。20世纪50年代,国家对一些地区的少数民族贫困群众免费治病,发放贷款和农具,创办公费学校,进行社会救济。1983年,国务院召开全国少数民族地区生产生活会议,提出要在较短时期内基本解决部分群众的温饱问题、住房问题和饮水问题。1990年起,国家设立“少数民族贫困地区温饱基金”,重点扶持141个少数民族贫困县。1994年,实施《国家八七扶贫攻坚计划》,通过放宽标准而使享受优惠政策的少数民族贫困县增加了116个。2001年,实施《中国农村扶贫开发纲要》,又为民族地区增加了10个国家扶贫开发工作重点县,同时将西藏作为特殊片区整体列入重点扶持范围。2005年,国家优先将少数民族贫困村纳入整村推进的扶贫开发规划。2007年,国家制定《少数民族事业“十一五”规划》,规划建设11项重点工程。2009年,国家实行新的扶贫标准,扩大覆盖范围,对民族地区农村低收入人口全面实施扶贫政策。此外,国家通过实施以工代赈、易地扶贫、游牧民定居、农村危房改造、农村安全饮用水工程以及城乡最低生活保障制度,不断加大对民族地区的支持力度。经过不懈努力,民族地区的贫困人口已由1985年的4000多万人减少到2008年的770多万人。
由于历史文化不同以及风俗习惯、宗教信仰的差异,中国的一些少数民族在生产和生活方面有一些特殊的需要。如,藏、蒙古、维吾尔、哈萨克等民族的牧民需要马鞍子、马靴和砖茶(边销茶);信仰伊斯兰教的穆斯林群众需要清真食品等。为尊重和满足这些特殊需要,国家实行优惠的民族贸易和民族特需商品生产供应政策。国家从1963年开始对民族贸易企业实行利润留成、自有资金、价格补贴“三项照顾”政策。1997年,国家出台了新的优惠政策,设立专
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